Автор на статията е Д-р Николай Николов, който е експерт по материята за конфликт на интереси и наскоро издаде монография по темата. Статията  е препечатана от бр. 1 за 2011г. на сп.“Правен свят“.

Темата „конфликт на интереси в местната власт” е заредена с  различни напрежения. Местната власт е най-близо до гражданите. Злоупотреби с обществено положение в малките населени места лесно стават достояние на голям кръг хора, което ги прави общественонетърпими. В общините е генериран значителен финансов ресурс. Половината от пряко избраните органи в България принадлежат към сферата на местното самоуправление. Това ги поставя в положение на изострен обществен контрол и внимание.

А тази година предстоят местни избори.

Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ – в сила от 1 януари 2009г., последно изменение ДВ бр. 97/2010г.) цели елиминиране на различни зависимости при приемане на управленски решения  и по-прозрачна и почтена власт. Режимът на закона се прилага към над 80 000 служители в публичния сектор, изчерпателно изброени в чл. 3, т. 1-25, сред които са 264 кметове на общини, няколко хиляди общински съветници и кметове на кметства, десетки кметове на райони, всички експертни длъжности в общинските администрации.

Законът е много важен инструмент за предотвратяване на вредни практики и злоупотреба със служебно положение. Но от друга страна, той

не може да бъде използван за сплашване или за отстраняване на неудобни или некомпетентни служители, каквито тенденции се очертаха при двегодишното му приложение.

Общественото мнение не прави разлика между предстъпление и конфликт на интереси. Кметовете на Хасково – Георги Иванов, на Сливен – Йордан Лечков, и  на Ямбол – Георги Стоев, са подсъдими за  престъпления по служба и/или  подкуп, а не и за конфликт на интереси. При определени условия обаче няма пречка да се прилагат едновременно Наказателният кодекс и ЗКИ. Законът е насочен срещу деяния с по-ниска степен на обществена опасност, които обявява за административни нарушения. В някои случаи те могат да доведат до по-големи щети за общината, отколкото престъпленията.

Често тези нарушения се възприемат от общественото мнение като незаконна, но мълчаливо призната привилегия на властта – на принципа „да има и за него, но поне да има и за нас”. Пред явни изкривявания на морала и стопанската среда, като например бизнесът на новоизпечения управленец да потръгне някак на по-бързи обороти след влизането му във властта, близка до кмета фирма да изпълнява малки или средни обществени поръчки и т. н., обществото вече е почти безразлично. А те са най-опасните, защото подменят фундамента на демокрацията и обществения договор с андрешковския въпрос „кого ще правим богат на следващите избори?” Суспендира се основният принцип на правовата държава, че пред закона всички са равни. Нормативният акт  за конфликта е  естественото макар и репресивно продължение на този принцип.

Правните аспекти

Общоприето е и в теорията, и в съдебната практика, че конфликт на интереси „по принцип” не съществува. Задължително трябва да е налице състав на административно нарушение по глава ІХ „Административно-наказателни разпоредби” (чл. 34-41) от ЗПУКИ. От друга страна, не всяка норма на глава ІХ е конфликт на интереси. Например  неподаването на декларация за несъместимост по чл.12, т. 1 не е конфликт на интереси, но съставлява административно нарушение, което се санкционира. Класическите варианти за конфликт на интереси представляват нарушения на разпоредби на глава втора на закона (чл.6-11), където са описани забраните при изпълнение на публична длъжност. Те могат да се изразяват в различни актове – когато лице, заемащо публична длъжност, подпише договор, издаде административен акт, участва в гласуване в частен интерес и т. н.

Второто задължително условие  за конфликт на интереси (освен  тежко нарушение по глава ІХ) е наличие на частен интерес (облага) на лицето, заемащо публична длъжност, или свързано с него лице. Облагата трябва да е конкретна и наличието й доказано. Например ВАС е отказал да признае конфликт на интереси по отношение на общински съветник от Пирдоп, който е член на обществени начала на Управителния съвет на читалище от десетки години, въпреки че същото читалище е  получило дотация от бюджета на общината.

При приложението на този закон няма презумпция в полза на държавата, което означава, че по старата процедура – прокурорът, а по новата – специализираната държавна комисия ще трябва да доказва фактите от хипотезиса на конкретна норма на глава ІХ в състезателно производство пред съд. Проверяваното лице е в сравнително лесната позиция да оборва твърденията за конфликт на интереси, а не да доказва липсата им.

ЗПУКИ няма обратно действие. Той може да се прилага само по отношение на факти и обстоятелства, възникнали след влизането му в сила (1 януари 2009 г.). Право да депозира сигнал за конфликт има всеки, който разполага с конкретни данни за конфликт на интереси на лице, заемащо публична длъжност. Тази широка демократичност на закона е удачна. Тя създава условия за контрол и участие на гражданите в установяването на злоупотреби с власт.

Това е право, което не може да бъде отказано, доколкото в конституцията е записано, че държавната власт произтича от народа и следователно гражданите имат право да я контролират и дори отнемат. Влизането в сила на акт за установяване на конфликт на интереси има за тежка последица предсрочно прекратяване на мандат (чл. 33, ал. 1), независимо че може да става дума за облагодетелстване от порядъка на 1 000 лева. Такива актове отвориха работа на избирателните комисии в Пазарджик и Попово, където бе прекратен мандатът на съветници с влезли в сила съдебни решения за установяване на конфликт.

Има конфликт при подписани и платени граждански договори между общински кмет и свързано с него лице.

Последното значимо съдебно решение в материята (от 22 декември 2010г., Административен съд – Русе), с което е установен конфликт на интереси на кмета на община Бяла, Русенско, е добре мотивирано и дава нови насоки за развитие на практиката. Съвсем правилно съдът установява конфликт на интереси, като се мотивира със сключените 9 договора между кмета на общината и зет му (свързано лице по смисъла на § 1 от закона),  с предмет почистване на общински пасища и мери при обща стойност на платеното – 8543 лв. Подписването на договори в частен интерес е нарушение на чл. 35, във връзка с чл. 8, предложение второ от закона.

Разумно съдът е намерил, че няма конфликт във връзка с договори за застраховка на общинско имущество, които са подписани между кмета и лице, представляващо местна застрахователна компания. Макар в тази компания да работи кметският племенник липсва облагата по смисъла чл. 2 от закона – няма данни свързаното с кмета лице да е получавало отделно бонуси, премии, комисионни за сключени договори с общината. Съдебната практика възприема като задължителен елемент от фактическия състав на конфликта на интереси доказване на получаването на реална облага.

Как съдът укроти разярения лъв?

ВАС коригира първоначалната си отрицателна практика по въпроса дали е налице конфликт, когато общински съветник сключва договор за обществена поръчка с общината, в която е съветник от името на представлявана от него фирма.  В две свои влезли в сила решения (по АХД №15221/10 г. и №15225/10 г.)  ВАС прие, че е налице конфликт на интереси, когато двама общински съветници (от Попово и Пазарджик), като управители и собственици на дялове в капитала на две търговски дружества (едното с многозначителното наименование „Разяреният лъв”), са сключили договори за обществени поръчки с кметовете на съответните общини.

От мотивите не става ясно дали има конкретни решения на общинските съвети за провеждане на конкурси за възлагане на поръчките и за определяне на спечелилата ги фирма, съответно дали двамата съветници са участвали в гласуването по тях. И тук съдът приема, че има нарушение на предложение второ на чл. 8, което е спорно. Сключването на договори за изпълнител не влиза в публичните задължения на двамата съветници – управители на частни фирми. По-скоро тук е налице предложение първо на чл. 8 – участие в подготовката на административните актове, определящи, че съответните фирми са спечелили обществените поръчки, което се изразява в оказване на давление.

Пример за

мотивирано от местни интриги и неправилно приложение на закона

от комисиите към общинските съвети е решението на бургаската комисия да внесе в Административния съд искане за установяване на конфликт на интереси срещу бившия председател на Общинския съвет (ОС) и собственик на телевизия СКАТ Валери Симеонов. Конкретното нарушение на Симеонов било в това, че искал да участва, но не бил допуснат до гласуване в ОС, с което се увеличава от 1 на 22 лева таксата за ползване на общински сгради за монтиране на камери, при условие че телевизията му е основен ползвател на това право в Бургас. Освен това впоследствие Симеонов, в качеството си на съветник, поискал от областния управител да спре приетото решение за изменение на тарифата и да го отнесе до Административния съд за преценка на законосъобразността му. Молбата му не била удовлетворена. Тук по-скоро интерес представлява дали бившият председател на ОС има участие в установяването на нищожната предишна тарифа от 1 лв. на камера на месец. Не би могло да има нарушение на чл. 7 от ЗПУКИ, ако няма осъществено гласуване. В този смисъл решението на първоинстанционния съд в Бургас е съвършено  основателно.

Този казус ни ориентира в съществуващата зависимост на старата система за установяване на конфликт на интереси в местното самоуправление от актуалните политически борби, както и много често от дефицита на компетентност на досегашните местни комисии при приемане на решение да сезират или не съда с искане за установяване на конфликт срещу съветник или кмет. Когато решението, с което се открива процедурата, е поверено на политици, които не са професионалисти и са водени от неистовото желание за дискредитиране на политическия противник, ситуацията е предрешена. Спирачка пред произвола тук бе съдът. Новият режим на първата фаза на производството изглежда по надежден.

Най-същественото изменение в закона

от декември 2010г. е създаването на нова държавна комисия от пет души – трима, избрани от Народното събрание, и по един, назначен от президента и правителството. Тази комисия поема функциите на досега съществуващите комисии към НС, общинските съвети, Висшия съдебен съвет и инспекторатите в различните администрации.

Новата комисия няма да сезира съда за конфликт на интереси, а сама ще се произнася по постъпили сигнали от цялата страна (включително от посочените комисии, които се запазват) дали има или не конфликт в конкретна ситуация. Може да се твърди, че новата комисия има известни правораздавателни функции, с изключение на случаите, в които се самосезира. За да бъде възприемана като съд обаче, са необходими няколко изменения в закона. Трябва да се даде възможност на лицата, подали сигнал, да представят доказателства не само с него, но и по-късно – според обясненията на уличения в конфликт. Добре е да се предвиди възможност комисията да връчва копие от решението си на подалия сигнала, който да има право да го обжалва пред съда, ако е негативно.

Съгласно новата уредба право да оспорят по реда на АПК решението пред административен съд имат лицето, заемащо публична длъжност, и прокурорът. Ако решението на комисията, с което се установява конфликт на интереси, влезе в сила, нейният председател е длъжен в едномесечен срок да издаде наказателно постановление, с което налага санкция. Този режим се прилага само при сигнали за тежки нарушения – неизпълнение на забраните по глава втора (чл. 35) или неподаване на декларация за конфликт на интереси за конкретен случай (чл. 37). За по-дребни нарушения (чл. 34, 36-41) се съставя акт от длъжностно лице на комисията, въз основа на което председателят издава постановление. Всички наказателни постановления подлежат на самостоятелно обжалване по реда на Закона за административните нарушения и наказания.

Гаранции за независимостта на новия орган има – комисията се конституира от трите най-висши органа – парламента, президента и правителството, членовете й са департизирани и се сменят на ротационен принцип (първата смяна на двама членове предстои в средата на 5-годишния мандат), сама приема правилник за работа, има известна бюджетна автономност. Друг въпрос е как това ще се реализира в практиката.

Много е важно комисията да работи не в интерес на управляващите, а водена само от закона. Очакваната ескалация на конфликтите на интереси на предстоящите местни избори трябва да бъде овладяна чрез принципни действия и последователна практика в защита на обществения интерес.